慈善事業應成為助推養老服務發展的重要力量

　

　　慈善公益報 2021年統計數據顯示，我國65歲及以上老年人占比14.2%，這標志著我國已經從輕度老齡化進入中度老齡化時代，并且不可逆轉地向深度老齡化時代邁進。在這一時代背景下，養老服務需求日益高漲，而由政府包辦養老服務已經無法適應老齡化發展，借鑒國外及我國港澳臺地區的經驗，必須構建起多元化的養老服務供給渠道，而從事慈善服務機構顯然是推動養老服務發展的一支重要力量。

　　在養老服務領域，社會力量參與的方式主要有民間資本投資興辦養老服務機構與社區養老機構和設施、慈善資金支持養老服務發展以及慈善組織提供的公益性養老服務。從國際經驗看，除了資金捐贈支持外，各類慈善組織在社會服務供給中扮演重要角色。2020年，美國慈善捐贈主要用途之一是人道服務，包括助老、兒童保護、社區服務等，且美國慈善組織的數量已超過100萬，多數直接為老年人、兒童、婦女及殘疾人群體服務。

　　與之相比，我國的慈善養老服務發展較為滯后。盡管《慈善法》明確了慈善事業的范圍，將慈善服務單獨列章，但落地實踐效果不佳。雖然民間資本參與在不斷壯大，但定位多是滿足中高等收入群體，真正從事公益性活動的公眾偏少。截至2020年，全國共有社會組織89.4萬個，其中，社會團體37.5萬個、基金會8432個、民非51.1萬個，但認定為慈善組織的不足1萬個。從養老服務領域看，盡管開始注重社會力量在養老服務領域的參與，走政府、社會、家庭與個人多元化的服務供給道路，養老服務政策引導、支持社會力量進入養老服務業，但效果同樣不夠理想。截至2020年，除社會福利院與特困人員供養類型之外的養老服務機構共1.9萬個，位居首位，但其中從事公益性養老服務活動的較少。此外，慈善組織仍多局限于傳統籌款救助活動，在老年人、兒童與殘疾人相關福利服務供給方面的作為有限。2020年全國基金會關注的領域中老年人占比僅為10.8%，慈善養老服務領域有待引起更多重視。

　　慈善養老服務發展滯后的原因，從外部制約因素看，一是慈善組織認定困難，政府對慈善組織的扶持力度不充分。由于慈善組織的登記設立受限于非營利組織的登記制度，而我國的非營利組織登記采取行政許可主義，這種需要掛靠官方的認定管理方式導致了慈善組織的行政化問題，阻礙了慈善組織的認定。慈善組織登記仍設有較高的門檻，部分有心進入公益行業的社會力量也望而卻步。更有大量從事著《慈善法》規定的慈善活動的基金會、社會團體、社會服務機構尚未認定為慈善組織，這部分社會組織沒有得到相應的扶持。此外，官方性質的慈善組織往往擁有更多政府資源，而民間慈善組織發展受限。盡管《慈善法》對慈善服務進行了規制，但對培育與發展養老服務領域的慈善組織，引導與扶持社會組織從事公益性養老服務的具體配套的法規政策仍待出臺。慈善組織所享受的政策“含金量”不高，獲得的政策優惠力度與一般社會組織無顯著差異。同時，慈善組織還面臨著監管制約過度的問題，對其要求往往偏多，但指導服務不足。二是個人志愿性服務渠道欠發達，社區慈善養老服務發展不充分。我國個人志愿性的養老服務仍參與不足，從捐贈結構看，2019年中國個人捐贈占比僅26.4%，而美國個人捐贈占比在70%以上。除了慈善捐贈與服務意識的總體水平與經濟社會發展的水平不相適應，個人的志愿服務渠道欠缺是主要原因，社區慈善與社區志愿養老服務的有效結合沒有得到較好體現，與中國鄰里互助的優良傳統相符合社區慈善服務發展不充分，這些民間的志愿行為雖然沒有被統計進入官方數據，但在慈善養老服務中也發揮重要作用。

　　從內部制約因素看，一是社會力量參與慈善養老服務的內生動力不足，社會組織發育不良。一些社會資本雖然以非公形式進入養老服務業，但熱衷于通過建立圈地開發來獲取短期利益，與老年人的需求脫節，并違背了養老服務公益性的特征。一味地追求經濟效益，而忽視了服務行業的基本人性與道德底線的現象頻發。在社會組織發育不良、養老服務市場質量不高的情況下，社會力量很難通過壯大自身能力去參與慈善養老服務。二是慈善組織行業內部治理不佳，慈善組織穩定性與服務能力不強。很多慈善組織往往缺乏完善的組織機構與規章制度，不僅無法實現可持續的資金運轉，專職工作人員流動性也相對較強，造成慈善組織穩定性較差，一些慈善活動也多采用項目管理的模式，招募的志愿者也是偏向臨時性的。盡管近年來民政系統注冊志愿者的數量在不斷上升，2020年全國志愿服務信息系統中匯集的注冊志愿者1.9億人，但專業化的志愿者隊伍仍欠缺。這導致慈善組織的活動多限于資金與物質救助，對于專業性較強的養老護理服務、精神慰藉、社會參與及臨終關懷社會工作等養老服務難以涉足。

　　改變這種現狀，促進慈善養老服務的發展與壯大，具體應從以下四個方面完善政策體系：

　　第一，通過修訂《慈善法》，在慈善服務中進一步明確發展養老服務型慈善組織的取向。包括將公益性養老服務組織納入慈善組織范疇，明確養老服務型慈善組織的設置程序與基本運行規范，并在促進政策中明確對養老服務型慈善組織的支持措施。同時，還需要整合相關資源，即將慈善組織優惠政策與養老服務優惠政策加以統籌，以便放大支持力度，推動養老服務型慈善組織大發展，成為我國養老服務業發展的重要力量。

　　第二，進一步放開慈善組織登記，推動更多有情懷的社會組織參與公益性養老服務。政府要創建良好的政策環境，給予從事慈善服務活動的社會團體、基金會、社會服務機構更多有利的政策支持，同時放寬認定慈善組織的條件，改變非營利組織雙重行政許可的管理方式，并完善慈善組織的事中事后監管、評估以及淘汰退出機制。應當完善相關政策，對民辦公益性養老機構進行相應的考評，真正扶持一批有養老服務情懷的人士參與養老服務業，進而使更多民間力量參與進來。

　　第三，推動社區慈善發展，促進社區志愿養老服務壯大。通過社區的形式發展慈善養老服務，契合中國鄰里互助的優良傳統，要建立、培育社區志愿養老服務隊伍，給予個人提供志愿養老服務的渠道，把社區慈善與社區志愿養老服務有機結合。在此基礎上，要加強信息技術在志愿養老服務實踐中的應用，完善全國統一的志愿服務信息系統，充分利用中國鄰里互助的優良傳統，探索、完善適用中國本土化的“時間銀行”等互助養老模式。建立、完善對在養老服務領域進行慈善活動的個人與組織的獎勵政策，通過各類媒體宣傳扶老助老的慈行善舉，營造慈善公益人人參與的社會氛圍，提高社會公眾參與志愿養老服務的積極性。

　　第四，培育養老服務領域專業化的社會工作人才與長期穩定的志愿者隊伍。養老服務是專業性相對較強的社會服務，需要專業化的社會工作者和長期穩定的志愿者隊伍，要在養老機構、社區養老服務中心按照一定的比例配備社會工作者，并培育穩定的養老服務志愿者隊伍，加強對養老服務志愿者的技能培訓，提升志愿服務的整體服務水平。特別需要在養老服務機構或社區內調動低齡、健康老年人參與互助服務，形成以老助老的社會氛圍，這將有利于緩解我國養老服務業人力供給不足的壓力。

　　總之，慈善事業應當成為助推養老服務發展的重要力量，慈善養老服務發展的滯后不僅阻礙了養老服務體系的建設與完善，也不利于慈善事業的高質量發展。必須積極引導社會組織參與慈善養老服務，培育壯大服務型慈善公益組織，推動社區志愿養老服務的發展以及培育專業化的社會工作人才與穩定的志愿者隊伍。

　　(作者：中國人民大學中國社會保障研究中心　　朱震宇)

 

責任編輯：csgyb2

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