慈善公益報 全國人大常委會正在啟動《慈善法》的修訂，這不僅是中國慈善法制進一步走向完善的重要舉措，更是確保慈善事業運行在法治軌道上的重要保障。由于現代慈善事業的發展具有某些共性，在修訂《慈善法》的過程中，適當借鑒國外慈善立法的經驗顯然具有必要性。
在這方面，筆者認為，日本的慈善立法即《特定非營利活動促進法》(下文簡稱為NPO法)及其相關政策的推進值得關注。這是一部旨在通過將民間非營利團體法人化，規范和引導民間非營利活動的法律。20 世紀80 年代起，日本民間非營利團體日益成為區域社會治理的重要力量，但已有的公益法人制度因其嚴苛的“準入門檻”將民間非營利團體排除在制度之外。1995年發生的阪神——淡路大地震為新法規的出臺提供了契機。一方面，民間志愿團體在災害救援中發揮了不可替代的作用，使日本各界意識到發展民間力量的重要性;另一方面，作為無獨立民事權利能力和行為能力的志愿團體不論在救援行動方面還是在募捐能力方面均受制于其法律地位的薄弱。具體體現在：因責任認定原因，志愿者團體救援行動無法深入開展;因社會信用度低，募捐能力差致使志愿團體終止救援行動或縮小救援規模等。民間非營利團體所面臨的困境在震災救援中得以顯性化�！短囟ǚ菭I利活動促進法》的出臺為民間非營利團體法人資格獲取提供了全新路徑，使其法律地位得以確立，社會角色更加明晰。該法設立之初被定位為舊《民法》第34條的特別法，在此后的20多年間，以每兩年一次的修法頻率，使之不斷走向完善，不僅為促進日本民間非營利活動營造了良好的法律環境，同時還推進了公益法人制度、財稅體制的改革，為日本慈善事業的發展奠定了堅實的法制基礎。
概括而言，日本的《NPO法》在促進慈善事業蓬勃發展方面有以下三點啟示：
第一，賦權于 “民”�！禢PO法》不僅為民間非營利團體獲取法人身份提供了法律依據，同時還引領了公益法人制度的全面深化改革，確保了法律的落實。公益法人制度改革思路是通過增設 “特例民法法人”以取代傳統意義上的“公益法人”，將法人資格的獲取同公益性認定相剝離，大大降低了法人資格獲取 “門檻”。同時，“特例民法法人”可依據《法人法》的規定，通過向原主管部門提交認可申請成為“一般法人(一般社團法人/一般財團法人)”、依據《認定法》的規定，通過向首相或都道府縣知事提交認定申請，經由第三方機構認定成為“公益法人(公益社團法人/公益財團法人)”。改革具體內容包括：廢除依據原民法34條設立的公益法人制度(社團法人制度/財團法人制度)，取而代之的是“公益法人制度改革關聯三法案”(即通稱的《一般法人法》《公益認定法》《整備法》)、修訂《特定非營利活動促進法》、調整相關特別法和部門法，對涉及的12個部門共301 部法律進行審查，修訂與新公益法人制度改革思路相悖的條款，以確保各項法律的有效協調和銜接。公益法人制度全面改革從法律層面確保了NPO法人認證渠道的暢通，同時通過簡化法人認證手續提高法人認證率，確保了民間非營利團體的法人權利的實現。
第二，賦能于“民”。在這方面，立法也經歷了一個漸進的過程。2001年施行的“認定NPO法人制度”成為NPO法人獲取稅收優惠的途徑，但因其認定條件苛刻，十年間獲取“認定NPO法人”資格的僅占同期NPO法人總數的0. 8%。為此，日本政府先后6次對“認定NPO法人制度”進行改革。一方面，不斷地放寬稅收優惠的認證條件，簡化認證流程，使更多的NPO法人成為稅收優惠的對象;另一方面，優化NPO法人內部治理流程，加強法人能力建設。包括設立組織章程、會員大會、理事與監事、會計、信息公開等制度。2011年對“認定NPO法人制度”實施了根本性改革，改革舉措主要有三點：一是從管理體制方面，為NPO法人 “松綁”：NPO法人認證(內閣府)、認定(國稅廳)以及監管(內閣府和國稅廳)等相關事務均轉移至各都道府縣及政令都市，實現地方自治體一元化管理體制;二是從能力建設方面，為NPO法人“賦能”：施行“特例認定特定非營利活動法人制度”，對公益性較高的NPO法人給予較大幅度稅收優惠支持措施;三是從評價方式方面，引入公眾測評“激活”公眾參與熱情：實行了 “公眾支持度測試”( Public Support Test，簡稱PST)。此外，內閣府官方網站設立“內閣府NPO官方主頁”，施行NPO法人信息公開制度，包括NPO法人的主動信息公開和主管部門的強制信息公開，以實現NPO法人自律和他律相協調、能力建設和社會信任度提升相互促進的目的。
第三，服務于“民”。在政府財政緊張和公共領域課題復雜化、多元化背景下，在《NPO法》的引領下，日本政府踐行“民間的事當由民間辦”的治理思路，鼓勵民間力量參與到社會治理之中�；诖�，從中央到地方出臺了一系列的扶持政策，以培育民間力量發揮治理效能。具體而言，日本內閣府大臣官房設立“市民活動促進科” 的政策研究機構以指導各自治體開展市民活動促進事業;各地方自治體相繼成立 “市民活動推進科”或“協同推進科”，以落實中央政府制定的促進民間非營利活動的相關政策。各地方自治體承載的相關工作有以下幾方面：即制定培育計劃、設立培育基金、開展協同推進事業、推進信息公開共享、設立咨詢窗口等。此外，各地方自治體定期召開區域性“互助社會構建懇談會”，旨在探討區域社會發展面臨的新課題，官民合作治理的新議題及民間非營利團體發展面臨的新賭點并尋求解決路徑，以實現官民共建共治的區域社會治理新格局。
他山之石，可以攻玉。實踐證明，《NPO法》事實上促進了日本慈善事業的發展，不僅為該國社會保障事業特別是社會福利及相關服務提供了極其重要的有效補充，更為社會成員參與社會治理提供了基本途徑，其關鍵在于通過立法為民間力量賦權、賦能并服務于民，使民間力量得到了有效調動，這一經驗值得中國在進一步完善慈善法制建設時借鑒。
(作者單位：中國人民大學中國社會保障研究中心 劉丹)
責任編輯：csgyb2
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